【原创】对加快推进我国矿山生态修复的思考

【摘要】本文从矿山生态修复的内涵到外延，从问题识别到措施建议，从单一治理修复目标到生态系统功能修复目标，从矿山生态修复系统到与经济社会发展系统相结合，系统的梳理矿山生态修复的解决路径，提出一系列建设性的建议。践行绿水青山就是金山银山，推进生态文明建设，加快矿山生态修复步伐，开展历史遗留废弃工矿土地整治，强化中央财政扶持的作用，提高国土开发利用质量和效益，促进我国矿山生态修复上升到一个新的发展阶段，实现矿业绿色发展。

引言

党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，矿山地质环境作为生态环境的重要组成部分，近年来受到各级政府和社会各界的广泛关注和高度重视，绿色矿山建设作为矿业领域践行“绿水青山就是金山银山”的生动体现，已上升为国家行动。为推进生态文明建设，加快矿山地质环境恢复整治，提高国土开发利用质量和效益,已经成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴建设的重要抓手。

2019年4月,《关于印发重点生态保护修复治理资金管理办法》（财建〔2019〕26号）（以下简称“《管理办法》”）明确支持开展历史遗留废弃工矿土地整治，强化中央财政扶持的作用，坚持“谁破坏、谁治理、谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资本参与，创新治理模式，在提升全民生态环保意识的同时，加强法制建设和部门监管，筑牢生态屏障，发展环保产业，加大矿山生态修复工程的投资力度，增强矿山生态修复的综合效果、系统效果、持续效果，将我国矿山生态修复上升到一个新的发展阶段，实现矿业绿色发展，助力建设美丽中国。

“十四五”期间，将按照“分类推进、精准施策、协同治理、社会共治”的原则，持续用力推进生态环境保护工作，力争实现生态环境有效好转，生态环境质量继续改善，加快推进我国矿山生态修复，让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

一、我国矿山生态修复的内涵特征

矿产资源是非常重要的不可再生自然资源，它既是人类社会赖以生存和发展不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的资源保障。我国是矿产品生产和消费大国，煤炭、钢铁、有色金属、水泥等产量和消费量均居世界第一。在促进经济发展的同时，矿产资源的开发利用也造成了严重的生态破坏和环境污染，粗放式开发方式，成为制约我国经济、社会长远发展的重要因素。生态环境状态已经成为衡量社会经济发展的重要标志,生态修复是恢复和保护生态环境状态的重要渠道。

（一）生态修复，修复的对象是生态系统，而不是简单的植被恢复。因此，生态修复需要先了解生态系统的结构与功能等基本属性，才能明确生态修复的目标，才能制定有效的生态修复措施与技术解决方案。生态修复要从传统简单的复绿过渡到生态功能修复，生态功能修复一定要强调已经破坏或者退化生态系统功能的整体提升。

（二）矿山生态修复即矿山领域的生态修复。矿山生态环境破坏包括开挖、压占、坍塌、水土流失、尾矿砂库等，其生态系统结构和功能发生了很大转变，是一种典型的退化生态系统,因此矿山生态修复应该重新建立一个完整功能性的生态系统，是生态系统的结构、过程以及生物多样性的恢复。

（三）矿山生产经营所产生的污染和环境破坏，不仅仅局限在矿山采矿证范围，矿山污染是众多土壤、大气、水污染的污染源，一旦发生污染，其影响的范围较为广泛，治理和修复的工程量和投资也较大，因此矿山生态修复需要贯穿矿山设计——开采——选矿——冶炼——闭矿——治理的生命周期全过程，做到源头提前防治，过程严格监控，终端及时治理。

（四）目前国家没有单独的矿业用地分类，《土地管理法》和《矿产资源法》中对矿业用地层次不清等问题导致用地审批程序复杂、用地指标不够用、地权保障未体现等一系列问题，使得矿山生态修复在空间的内外融合修复上存在分歧和交织点，因此矿山生态修复需要从法制建设、标准规范、空间结构、技术路线以及责权利关系上做好充分的论证和定位。

（五）随着矿地和谐以及乡村振兴的逐步深入，矿山的修复必然要考虑与其周边城市的社会经济发展相结合。要考虑到与自然生态系统相匹配的经济、社会系统的修复，这两个系统一定是互相关联、不可分割的。矿山生态恢复不能仅仅停留在植被恢复，而要考虑到在生态系统功能保障的情况下，能够为居住地的居民提供什么样的生态服务，比如供给功能、原材料功能、净化水质功能、文化传承功能、美学功能和公众感受等。要积极探索矿山生态修复+的模式，做到生态产业化和产业生态化。

二、我国矿山生态修复的现状与主要问题

当前，矿山环境问题仍然突出，危害严重。我国目前约有6.6万座矿山，2015年至今已关闭了近5万个矿山，关闭的多以小型砂石非金属矿山为主。据2017年全国矿产资源开发环境遥感监测数据显示，全国矿产资源开发占用土地面积约362万公顷；其中，历史遗留及责任人灭失的230万公顷，在建/生产矿山的132万公顷，开发导致的环境问题主要包括崩塌、滑坡、泥石流、含水层破坏、塌陷、地表破坏等。根据《2018中国矿产资源节约与综合利用报告》中数据显示,我国堆存接近600亿吨的尾矿和废石中,废石堆存量438亿吨,75%为煤炭、铁矿和铜矿开采所产生的矸石和废石;尾矿堆存量146亿吨,83%为铁矿、铜矿和金矿经选别后所排出的尾矿。截至2016年，全国共圈定矿山地质灾害6617处,其中采矿塌陷3907处、滑坡1314处、崩塌987处、泥石流409处。

我国矿山环境保护工作起步晚、基础薄弱，责任主体不清晰，历史遗留问题多，治理难度大，存在大量的安全隐患。按照不同矿种和破坏程度分类：煤炭矿山中，严重的占19.54%，较严重的占48.53%，轻微的占31.93%；有色金属矿山中，严重的占21.66%，较严重的占43.42%，轻微的占34.92%；建材和一般的非金属矿山占20.85%

2017年全国新增矿山恢复治理面积约4.43万公顷，其中在建生产矿山恢复治理面积约2.82万公顷，占63.7%，废弃矿山治理面积约1.61万公顷。总共治理矿山6268个，主要集中在内蒙古、宁夏、安徽、新疆、陕西、山西、江苏、青海等省（区）。

近十年，国家大力推进绿色矿山和矿山公园建设，根据资料汇总显示，自2007年国家启动矿山公园建设，批准了首批28家国家级矿山公园建设资格后，分别于2010、2013、2017年公布第二至四批建设名单，至此国家级矿山公园达88家。绿色矿山方面，2013年3月，

国土资源部发布了首批37家国家级绿色矿山试点单位，此后分别于2012年3月、2013年2月、2014年3月公布了第二批183家、第三批239家和第四批202家的试点名单，四批名单共确定了661家国家级绿色矿山试点。

截至目前，从中央到地方，支持矿山生态修复的力度不断加大。数据显示，截至2017年底，全国用于矿山地质环境治理资金超1000亿元，其中中央财政安排资金超300亿元，地方财政和企业自筹资金近700亿元；全国累计完成治理恢复土地面积约92万公顷，治理率约为28.75%，矿山治理恢复工作取得一定成效。

但是，由于种种原因，我国矿山环境的总体状况仍然处于局部改善、整体恶化的发展态势，形势不容乐观，存在如下主要问题：

（一）主体责任不清晰，历史遗留拖欠多。长期计划经济体制下，没有建立起矿山环境保护修复制度，矿山企业也没有在成本上提留足额的治理资金，使得矿山尤其是老矿山遗留下沉重的地质环境包袱，在主体灭失、注销、转让、变更、延续时未明确相对应的责任义务与承担，在治理责任主体上存在相互推脱，导致欠账较多。加之矿山企业占地以外的环境治理与生态修复工作未纳入矿山企业职责范围。矿区周边影响范围的生态恢复治理职责尚未明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。

（二）法规标准不健全，监管审批待完善。一直以来，与矿山地质环境保护和质量有关的法律法规并没有形成一个系统的、独立的、有针对性的法治体系，而只是散见于其他大条规的下属范围中。加之行业技术标准不健全，执行边界模糊，使得很多企业钻法律和规范的空子，从而开采矿山就会变得更加没有约束，愈加肆无忌惮。同时，矿山地质环境保护与治理工作牵涉到多个部门，很多地区没有形成一个统一的监管体系，没有真正落实矿山地质相关工作的责任到人的体制，导致很多被开采的矿山地区出现了“资源收益拿走、环境问题留下”的现象，缺乏有效的监管和社会公众的有效监督。

（三）责任意识较薄弱，修复资金无保障。矿产资源开发者的环境保护责任意识不强，只顾眼前短期收益，甚至出现采矿权人逃脱跑路、知法犯法的现象；政府主管部门监管不力，对于环境问题所导致的惩罚力度不彻底，执法力度不坚决；地方百姓的环保意识不强，蝇头小利换来的是生活、生态环境的恶化，社会公众监督失效。资金投入不足的原因有很多种：有的是由于历史原因沉积下来的，有的是由于地方政府没有严格执行矿山地质环境保护和治理方面的职责，有的是因为企业在治理方面所投入的资金很少，无法保障矿山生态修复所需的资金及时到位。

（四）余量资源未盘活，政策创新需突破。由于我国矿山长期以来粗放开采，开发利用技术和标准规范相对较为落后，导致资源开发利用率不高，残余矿资源的利用程度不高，在后期治理修复阶段，废弃关闭矿山仍还有部分余量资源，从技术和经济可行的角度分析，需要平整、放坡等，通过复垦达到生态功能的修复，但涉及采矿权属灭失，矿产资源属于国有资产，在治理修复利用余量资源上没有明确的法律法规和政策支持，是否存在国有资产流失的风险，政策上需明确和完善指导意见，否则，就会造成治理效果不好，治标不治本，拖延放缓治理修复，出现旧账未完成，生态环境恶化进一步加大的趋势。

（五）治理目标太单一，生态功能未修复。我国矿山修复缺乏统一的规划治理体系，单点治理修复为主，并以简单的复绿为主，在生态修复技术上已很成熟，但对生态功能和结构的修复并未重视，未能与经济社会发展系统相结合，导致为了修复而修复，为应对督查而修复，在矿山开发前期，做好矿山生态环境恢复治理综合论证，用生命周期法全程监管运营，严格执行，做到矿山开发与环境保护协调发展，土地矿产综合开发利用。治理后期，缺乏产业导入，治理目标单一，生态功能修复未能充分体现。

（六）矿业用地受局限，退出机制不完善。采矿用地的开采周期与土地出让时限衔接不足，导致矿山闭坑后土地闲置，根据法律法规的规定，采矿用地出让的最高期限是50年，但采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定，一般适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4年至6年，有的甚至更短；需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50年。露天开采的矿山经过短短几年的生产周期，往往就成为闲置用地。由于矿业用地退出机制不健全，矿业企业矿山完成复垦后，土地难以置换或退还政府，无法进一步活化利用。目前尚未形成完善的采矿用地土地用途转化的政策支撑，导致矿山修复与活化利用难以有效推进。

（七）财税扶持力度不够，长效机制未建成。当前，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，涉及矿产资源收费部门多，部门收费使用方向不明确，地方政府投资积极性整体不高，部门经费整合效果不佳，部门间协调难度大，企业投资和治理意识淡薄。矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项收费收入的10%-20%，占矿山历史所创利税的1%，可见总体投资量不大。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。此外，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于一些地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高。加之财政拨付的专项资金的监督管理和绩效评价体系尚未健全，矿山生态修复长效机制亟待完善。

三、矿山生态修复应遵循的原则

1、坚持尊重自然、顺应自然、保护自然。始终要以人与自然和谐相处为目标，坚持走可持续发展之路，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。

2、坚持节约优先、保护优先、自然恢复。从矿山开发利用到矿区环境治理修复全生命周期，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，注重生态系统功能修复，还自然以宁静、和谐、美丽。

3、坚持源头严防、过程严管、后果严惩。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，在源头上防止损害生态环境的行为，在发展和开发过程中，建立一套制度约束地方和企业行为，对环境资源造成损害和破坏的行为追究责任。

4、坚持科技引领、系统修复、综合治理。尊重规律科学认知，坚持“山水林田湖草”生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行“整体保护、系统修复与综合治理”；开展矿山生态修复须在增强生态系统循环能力维护生态平衡的同时，提升矿区生态结构优化与功能。

5、坚持问题导向、底线思维、改革创新。牢固树立底线思维，大力推进体制创新,增强防风险能力，强化问题导向,做到精准发力，努力促进矿山生态修复持续健康发展。

6、坚持产业协同、突出重点、主动作为。在重点生态功能区、生态脆弱区、重点流域、经济带等区域，重点开展露天矿山的生态修复,主动出击,积极作为,创新治理模式，实现资源开发与环境保护协调发展。

四、推进我国矿山生态修复的措施建议

（一）强化法规标准引导，建立健全法律法规和标准规范。要完善矿山地质环境保护法规及相关制度，出台高位阶的《矿山地质环境保护条例》,建立健全矿山生态修复的标准规范体系，包括建立矿产开发资源环境收益与代价核算制度，建立矿区自然资源资产负债表审计制度，完善矿山地质环境治理恢复保证金制度，建立损害责任追究制度，建立不可恢复治理矿山资源环境损害补偿制度等。加快制定矿山生态修复实施和验收技术标准，差异化对待，按照各地区不同气候、不同采矿方式、不同的破坏程度等，将矿山地表复绿率、森林或草地覆盖率、树种、草地种类；水质、水量恢复程度等指标进行标准量化。各省可根据国家标准、结合本省实际情况，制定实施办法。同时，强化科技支撑，完善矿山地质环境调查、评价、监测、治理技术标准体系，研发推广先进治理技术，加强环保关键技术攻关，加快新技术推广，研究推广科学适用的绿色开采技术。

（二）强化政府主导，重视生态功能修复和价值挖掘。要科学认定“新老”矿山地质环境问题，计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题，由各级地方政府统筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持；要分区分类提出解决问题的办法，形成目标明确、任务落实、保障有力、切实可行的工作方案，纳入本地经济社会发展和生态文明建设总体布局；各相关部门要密切协作，加大矿山地质环境监管力度，扎实推进历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理，督促矿山企业切实履行矿山地质环境恢复治理主体责任。将矿山生态修复与工矿废弃地复垦利用、城乡建设用地增减挂钩、土地整治、园区建设等相结合，与特色小镇、田园综合体等有机结合，与美丽乡村建设有机结合，矿山不美，乡村难美，美丽乡村建设包含了矿山修复，矿山修复是振兴乡村重要组成部分，实现空间再造、生态再造、产业再造。从战略高度把矿山修复与结构调整结合起来，大力推进工矿废弃土地整治，盘活存量用地，矿山要创新活化利用用地政策，因地制宜的植入生态产业、环保性产业和创新型产业，以生态财政逐步取代土地财政。利用矿山修复，打造新型生态产业链，培育地方新的经济增长点。

（三）科学制定治理方案，探索“以矿治矿”政策路径。在充分调查的基础上，根据废弃矿山所处地理位置、区位条件、环境功能区划等因素，加强研究论证，因地制宜、“一矿一策”，有针对性制定经济合理、安全高效、切实可行的治理方案。在条件成熟的区域或矿山，将矿山生态修复与残余矿产资源利用结合起来，将矿山生态修复与土地增加挂钩结合起来，科学系统的纳入治理方案，政府相关主管部门严格按照审批流程进行方案的审查备案，治理方案作为生态修复治理验收的重要依据，政府与治理实施主体签订合同或责任承诺，强化源头严格监管，明确政策执行边界，探索“以矿治矿”政策路径。优先安排有地质灾害隐患、视觉污染严重的废弃矿山治理，实施精品工程、示范工程，强化典型示范带动作用，以点带面、示范引领。大力推进绿色矿山建设。严格执行绿色矿山建设标准要求，加强绿色矿山建设宣传，将绿色矿业的理念贯穿于矿山日常生产的全过程,加快完善资源开发利益分配机制，使政府、企业、矿区群众共享资源开发收益和发展成果。

（四）优化财税政策，建立矿区环境治理投入的长效机制。加强政策研究制定，各地要加大资金投入，鼓励社会资金参与，按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，加快建立“政府主导、政策扶持、社会参与”的长效治理机制。建立稳定的矿区环境治理资金投入机制，健全完善矿山地质环境治理基金制度，继续加大财政支出中环保支出的比例，增加国债收入对环保的投资力度，提升中央对地方的环保转移支付资金比例。扩展矿区环境治理资金筹措渠道，借鉴国外的成熟经验，设立矿业绿色发展投资基金，由国家控股，多方参股，成立基金公司，对论证可行性高的项目进行投资，进而弥补环保资金供求缺口。加大对环保财政资金的监督力度，提高资金的使用效率。定期进行检查，对大规模项目进行跟踪反馈，及时监督环保财政资金的划拨、使用等情况。不断完善与生态建设相关的税收政策。大力实施税收优惠政策，在规定期限内对矿山实现生态化产业的相关企业减免或逐步降低增值税和企业所得税，以扶持和促进矿业绿色发展。

（五）大力探索创新，构建矿区环境治理修复产业投融资新模式。结合多元化投融资模式，对未来预计有收益的项目，发挥市场作用，通过政府和社会资本合作模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与矿区环境治理修复；对符合财政拨款对象的项目，可考虑财政拨款质押贷款形式，基于矿山企业或治理修复企业未来有一个拨款现金流，金融机构比照拨款条件对企业进行融资，减少企业现金流支出压力；明确项目质量等验收与财政资金支付的关系，可将保证金进行质押贷款，给企业提供流动性配套服务，让企业变被动为主动；向上游延伸，给予从事矿山环境修复项目技术研发、设备制造企业提供相关的金融支持。在传统财政扶持的复绿和复垦模式基础上，升级为治理与资源开发相结合模式、“治理修复+土地开发利用”模式、与景观资源、旅游资源开发相结合模式等；通过生态升级、产业植入尤其是劳动者和消费者的进入，激活废弃矿山修复的内生动力。对正外部性强的项目，将修复治理环境的正外部效应内部化，促进产生良好的社会效益、生态效益和经济效益。